En la primera parte de esta serie, titulada «La desproporción normativa en España, Parte 1: El Cuánto«, analizamos el excesivo volumen de normativa en España, que supera las 1,2 millones de páginas vigentes equivalente a 333 años de lectura continua y sus impactos en la sociedad y la economía, como la inseguridad jurídica y los costes de ineficacia.
Destacamos la necesidad de una reducción drástica, del 90-95%, para hacer el sistema manejable. Terminado el Cuánto abordemos el Qué. Esto es, además de la cantidad debemos abordar la calidad normativa.
¿Tenemos una normativa de calidad? Pues basado en los reiterados pronunciamientos del Tribunal Supremo en los que le reprocha al legislador la falta de claridad en mucha parte de la norma lo que dificulta enormemente dar una interpretación de la norma clara en los diferentes casos que se le presentan.
Índice
- La falta de claridad de las leyes
- Confianza en el sistema legal
- La consistencia de la normativa
- Leyes que sean claras concisas y consistentes
La falta de claridad de las leyes
No queremos abrumar al lector con innumerables ejemplos pero sí podemos proporcionar una breve reseña de las menciones del TS a la falta de claridad de las leyes. El Tribunal Supremo, especialmente a través de su Sala Tercera (Sección Segunda, de lo Contencioso-Administrativo), ha sido muy crítico en la última década con la **pobre técnica legislativa** y la falta de claridad de las normas tributarias.
Esta «oscuridad» normativa no solo dificulta la labor de los tribunales, sino que, según el propio Tribunal, pone en riesgo el principio constitucional de seguridad jurídica (art. 9.3 CE).
Algunos hitos y sentencias relevantes (incluyendo ponentes distintos a Navarro Sanchís)
Sentencia de 29 de octubre de 2023 (Ponente: Navarro Sanchís)
El Tribunal critica duramente que la Administración utilice «fórmulas estereotipadas con enunciados a menudo confusos o abiertos a exégesis diferentes, incluso antagónicas». Subraya que la falta de claridad de la ley no puede ser suplida por la voluntad del aplicador (la Agencia Tributaria) para castigar al contribuyente.
Sentencia de 26 de noviembre de 2020 (Rec. 7925/2018)
Se analiza la garantía de *lex certa* o taxatividad. El TS recalca que la ley debe describir los supuestos de hecho de forma «estrictamente determinada» para permitir «predecir con suficiente grado de certeza las conductas que constituyen infracción». Critica la «insuficiente determinación ex ante» como un defecto inmanente a la redacción legal que afecta a la «calidad de la ley«.
Sentencia de 15 de septiembre de 2011 (Rec. 3334/2007, reiterada en fallos de 2019, 2020 y 2021)
El TS ha señalado que «la claridad de las normas no determina que el comportamiento del obligado no haya sido diligente» y que, ante normas confusas, la Administración debe motivar específicamente por qué la tesis del contribuyente es rechazada, no bastando con decir que «la norma es clara» cuando el propio tribunal ve ambigüedad.
Impuesto sobre la Plusvalía (IIVTNU)
En el ámbito del Impuesto sobre la Plusvalía (IIVTNU), sentencias entre 2017 y 2021 criticaron que el legislador mantuviera un sistema de cuantificación objetiva que ignoraba la realidad económica, obligando a los jueces a «hacer de legisladores» para evitar situaciones de confiscatoriedad no previstas con claridad.
Vacíos o ambigüedades en los plazos de las actuaciones inspectoras
Sentencia de abril de 2024: El TS criticó la táctica de la Administración de demorar ejecuciones aprovechando vacíos o ambigüedades en los plazos de las actuaciones inspectoras (art. 150 LGT), calificándola de contraria al derecho a una buena administración y a la Carta de Derechos Fundamentales de la UE.
Confianza en el sistema legal
Estas críticas también son frecuentes en la doctrina jurídica, donde se destaca cómo la ambigüedad normativa erosiona la confianza en el sistema legal. Pero detengamos en el concepto de claridad que es clave.
Transparencia
Lo primero sobre este concepto es que debemos distinguirlo del de transparencia, muy de moda en los últimos años. Claridad en el campo que nos ocupa tiene la acepción siguiente según el diccionario de la Real Academia de la Lengua Española como claro «el razonamiento fácil de comprender.
Sin embargo, en el caso de transparencia no encontramos una acepción directa dentro de este ámbito que la diferencie claramente; suele referirse más a la divulgación abierta de información.
Aquí voy a ser muy crítico con la moda de la transparencia en detrimento de la claridad término utilizado tradicionalmente en nuestro derecho.
Por ejemplo, el artículo 34.2 del Código de Comercio establece expresamente: «Las cuentas anuales deben redactarse con claridad y mostrar la imagen fiel del patrimonio, de la situación financiera y de los resultados de la empresa, de conformidad con las disposiciones legales».
Distinguir lo importante de lo accesorio
Así, transparencia en administración es dar toda la información, inundar de información al ciudadano con lo cual es inviable o muy difícil un análisis que permita distinguir lo importante de lo accesorio. La claridad por el contrario permite distinguir las lindes de la realidad, es decir distinguir lo importante de lo accesorio.
Diferencia entre claridad y transparencia
Por utilizar un símil en el que he pensado mucho para explicar la diferencia entre claridad y transparencia me imagino un campo, en concreto pienso en el campo que colinda con una casa en la que he estado varias veces en Segovia. Transparencia sería ver todo: cada brizna de hierba, cada piedra, cada insecto, etc.
Así cuando acudimos a los portales de transparencia podemos ver toda la información, contratos, documentos, etc. Pero no tenemos un orden por importe o tema, o informes sencillos que sinteticen la información o la ordenen por criterios de magnitud.
Por eso para mí la claridad es muy superior a la transparencia, que aplicada a las leyes significa establecer nítidamente las lindes de la realidad que se regula y distinguir lo importante de lo accesorio.
Concisión en el lenguaje
Otra característica de la calidad normativa tiene que ver con la concisión en el lenguaje, cuántas leyes tienen redundancias, reiteraciones, párrafos interminables que minoran sustancialmente la calidad.
La consistencia de la normativa
Finalmente hablaremos del elemento más difícil de conseguir, la consistencia de la normativa, que es también un factor fundamental de la baja calidad de las normas. Los solapamientos, contradicciones entre normas son frecuentes.
Un mapa lógico integral de toda la normativa
En este punto cabe señalar que es evidentemente necesario, aunque no existe, un mapa lógico integral de toda la normativa donde podamos encontrar los objetivos y subobjetivos de cada norma y otros parámetros propios de su esencia (nivel de prelación, alcance estimado, etc.), con su orden de prelación en un sistema íntegro y consistente.
Pero claro eso es más fácil hacerlo con 1000 o 1500 normas que con 20.000. Con ese mapa lógico se podrían evidenciar las contradicciones, solapamientos, sobreregulaciones, regulaciones a la carta, etc. Elementos que abundan en la normativa actual.
Deterioro de la calidad normativa
Este proceso de deterioro de la calidad normativa se ha intensificado en las últimas décadas.
Las inercias en la emisión de normas ha sido tal que, en mi opinión, han colapsado el sistema de organización que nos hemos dado, resultando claramente ineficiente (que se emplean recursos desproporcionados para el objetivo que se persigue) en la inmensa mayoría de los casos e ineficaz (que ni siquiera consiguen el objetivo propuesto) en muchos de ellos.
Menos de un 5% de los procesos concursales culmina con un Convenio
Son innumerables los ejemplos que podemos encontrar de ineficacia sirvan de muestra las reiteradas reformas de la normativa concursal tras las cuales sigue sin cumplirse el objetivo de la ley esto es maximizar la devolución de deuda siendo la mejor vía el Convenio. Menos de un 5% de los procesos concursales culmina con un Convenio.
O tantas leyes de fomento de la pyme de 50…60 páginas cuyas medidas quedaron en papel mojado….tantas leyes y normas han quedado en papel mojado….
Como reflexión adicional, observamos un excesivo peso del conocimiento empírico (y en algunos casos solo intuitivo) sobre fundamentos lógicos que sustenten el sistema normativo. Es claramente necesario respetar la existencia de unos cimientos lógicos claros, concisos y consistentes y a partir de los citados cimientos complementar con la experiencia nacional y comparativa con las de otros países homologables.
Leyes que sean claras concisas y consistentes
Por último ¿Qué modelo podemos seguir para conseguir que las leyes sean claras concisas y consistentes? Pues partiendo del armazón lógico de los objetivos y subobjetivos de las leyes la participación de exjueces y exmagistrados en la redacción de las leyes sería algo positivo puesto que son ellos los que mejor conocen el origen de la dificultad en la interpretación de las mismas.
Sentencias de alta calidad
Así con cierta frecuencia vemos sentencias de alta calidad, con una estructura definida (objeto del contencioso, hechos probados y pruebas que lo acreditan, fundamentos de derecho esgrimidos por las partes y argumentación de la aplicación de fundamentos que proceden y finalmente expresión con claridad del fallo).
En definitiva, es posible conseguir claridad, concisión y consistencia, lo vemos con frecuencia en altos tribunales, especialmente en el Tribunal Supremo.
Rafael Noguero Galilea
Socio Consultor – Asesor Fiscal.
Tempus Quality
El próximo artículo versará sobre «El Para Qué?». Esto es cuál es la utilidad de las normas y cómo medir el grado de eficacia y eficiencia de las citadas normas.
